拒不支付劳动报酬犯罪

行刑反向衔接的优化

近十年来，欠薪成为劳资纠纷的关键词之一，特别是建筑、餐饮等劳动密集型企业中，欠薪行为最为明显。自2002年以来，国务院通知要求，消除拖欠克扣农民工工资、乱收费等现象，各级政府不断通过行政手段对欠薪问题进行全面治理，但拖欠劳动者工资问题仍时有发生，特别是岁末年初各类建设项目、工程资金相继进入结算期，叠加疫情冲击影响，拖欠农民工工资现象高发。加之拖欠工资具有一定隐蔽性，部分劳动者法律意识淡薄，欠薪案件数量常年居高不下。2020-2024年五年间，全国法院共审结拒不支付劳动报酬刑事案件6200余件、生效判决人数6200余人，检察机关仅2024年起诉拒不支付劳动报酬犯罪1140人，支持农民工提起讨薪维权民事诉讼4.04万件，追索欠薪15.7亿元^①。

但随着行政管理与刑事追责力度不断加大，拒不支付劳动报酬犯罪情节与危害程度逐渐降低，轻微犯罪数量与轻刑率上升，检察机关在案件办理中，综合考量案件整体情况，对积极悔改、尽力补救支付劳动报酬的犯罪嫌疑人，依法作出不起诉决定。以河北省沧州市为例，检察机关以用人单位或个人“在提起公诉前已支付劳动者的劳动报酬，且犯罪情节轻微”为由作出的情节轻微不起诉决定占全部不起诉案件的八成以上。2023年7月以来，行刑反向衔接工作在全国范围内迅速铺开，对于拒不支付劳动报酬犯罪案件在承办刑事部门作出不起诉决定后移送行政检察部门审查。行政部门审查后认为需要给予行政处罚的，提出检察意见移送劳动保障行政部门进行处理，并对其回复和处理情况进行跟踪和监督。但实践中，拒不支付劳动报酬犯罪反向衔接工作却存在一定阻碍，衔接不畅情况突出，追责盲区仍然存在，行政机关对该项工作的整体配合度不高，工作积极性不足。本文以拒不支付劳动报酬犯罪情节轻微不起诉案件为视角，对该类案件反向衔接工作的实践困境与优化路径展开研究，以期有所裨益。

一是“有能力支付而不支付劳动者的劳动报酬”的认定缺乏统一标准。刑法第276条之一第1款对拒不支付劳动报酬的行为规定了两类情形，其中，用人单位或者个人是否具备支付能力是判断其行为应否承担行政责任或刑事责任的前置条件。实践中，检察机关对行为人拒不支付劳动报酬的行为作出不起诉决定后，认为符合“有能力支付而不支付劳动者的劳动报酬”，应当对其作出行政处罚的情形，并移送劳动保障行政部门。部分地区劳动保障行政部门以无法查证核实被不起诉人确系“有能力支付”为由拒绝接收。衔接不畅的背后暴露出劳动保障行政部门与检察机关在用人单位或个人支付能力的认定上存在差异，究其原因，主要是基于双方对于拒不支付劳动报酬的用人单位或个人支付能力的证据审查与事实认定标准不一致。个案办理中存在如下情况：一是部分检察机关制发检察意见未同步移送不起诉决定书与相关证据材料，未能实现刑事证据到行政证据的转化衔接，劳动保障行政部门依据自身所调查收集的证据做出的认定，与检察机关依据刑事证据所作出的事实认定存在差异；二是个别行政机关对检察机关审查认定的事实标准不一致，出现尽管劳动保障行政部门与检察机关依据相同的证据，仍作出不同事实认定的情形。

二是对单位恶意注销的反向衔接案件处理意见存在差异。刑法第276条之一的规定中未将拒不支付劳动报酬罪的犯罪主体限于单位，自然人和单位都可以成为本罪主体。司法实践中，就拒不支付劳动报酬罪的犯罪主体而言，单位犯罪的比例高于个人犯罪。其中不乏部分行为人为逃避行政责任，将涉案企业恶意注销的情形。劳动保障行政部门与检察机关行政检察部门在涉企业恶意注销后还应否对其行为进行行政处罚的问题上产生了分歧。行政机关认为，用人单位注销后不能再进行行政处罚，因为用人单位注销意味着其主体资格终止，不再具有法律上的行为能力和责任承担能力，也就不再有处罚必要性。检察机关认为，对拒不支付劳动报酬犯罪行为进行反向衔接的意义在于全面打击恶意拖欠、拒不支付劳动者劳动报酬的行为，完善劳动者劳动报酬权的司法与行政保障，对于单位犯罪被作出不起诉决定且符合行政处罚条件的，即使涉案单位被恶意注销，仍应对其进行行政处罚。一概免除被不起诉单位的行政处罚责任，不仅不利于劳动者的合法权益保护，反之会助长行为人假借用人单位之名，恶意拖欠劳动者报酬的违法行为。

三是检察意见缺乏刚性保障。虽然2021年9月最高检《关于推进行政执法与刑事司法衔接工作的规定》中明确了不起诉案件检察意见回复时限及跟踪监督的规定，2023年7月最高检《意见》中也再次提出，针对有关单位收到检察意见后违法行使职权或不行使职权的问题，检察机关应当制发检察建议，依法开展行政违法行为监督工作，但在司法实践中，检察意见对后续行政处罚的实质效力，法律尚无明确规定；检察建议作为检察机关跟踪监督的主要措施，同样面临着被监督单位重视不够、落实效果不佳等问题，对于异地行政机关落实检察意见要求，缺乏相应有效措施，实践中，对于异地行政机关制发检察意见，往往需要多部门、多层级开展沟通协作，受地域壁垒的客观限制，沟通成本较高，沟通效果不佳，跟踪落实难度大，检察意见的监督刚性和检察建议的监督效果大打折扣。

一是明确“有能力支付而不支付劳动者的劳动报酬”认定标准。首先，应当明晰刑事证据与行政证据的转化规则，同步移送刑事证据。检察机关应同时移送检察机关在刑事审查、调查核实过程中所取得的、用以证明行为人“有能力支付而不支付劳动者的劳动报酬”的证据材料。劳动保障行政部门对于检察机关依职权调取的银行流水、金融机构证明等证据材料，经依法收集、审查后，可以作为行政处罚案件定案的根据。其次，明确事实认定的原则与标准。行刑反向衔接案件办理应当坚持独立认定原则，即对于案件证据的审查和案件事实的认定应当根据行政处罚体系和刑法体系各自的价值理念、处理原则、实体规则进行判断^②。但对于用人单位或个人支付能力的事实认定应当统一认定标准，对存在下列情形的应当认定用人单位或者个人有支付能力：一是用人单位或个人在劳动者工作期间其对公账户或个人账户有相关资金入账，可以用于支付劳动报酬；二是用人单位或个人在应当支付劳动报酬时，以个人名义或名下财产用于其他投资或购入原材料、支付租金等，未用于支付劳动报酬；三是用人单位或个人通过处分动产、不动产或其他资产，获得收益，但未用于支付劳动者劳动报酬^③。行政机关对于上述三类型之外的、认为用人单位或行为人不具备支付能力的反向衔接案件，不应一概拒绝接收，应当依法立案审查，经审查不符合行政处罚条件的，依照相关法律法规终结案件，并将审查情况回复检察机关。

二是加强协作，消除对单位恶意注销的反向衔接案件处理偏差。行为人将接受行政处罚调查的企业予以注销，是逃避市场监管的行为，在法律上应当得到负面评价。劳动保障行政部门在对检察机关移送的行刑反向衔接案件进行审查时，发现拒不支付劳动报酬的单位已注销，不能一概终结案件、免除涉事原企业的行政责任。应当从以下几个方面综合把握。一是明确行为人是否存在“恶意注销”的主观目的。对于劳动保障行政部门已明确告知行政相对人启动行政调查程序，不得注销公司，行政相对人主观上知道或应当知道行政调查期间不得注销公司法人资格，但仍申请或提交虚假材料注销公司登记，未向公司登记机关和行政调查机关主动如实报告，逃避行政责任的，应当认定其主观上存在“恶意”。二是明确注销行为的合法性。尽管单位犯罪案件中，公司注销后一般不再对其进行行政处罚，但如果在公司注销前存在违法行为，且相关行政机关已经立案调查尚未作出处罚决定，或者在注销过程中发现有违法行为需要追究责任的，仍可以对相关责任人员进行行政处罚。另外，若公司注销是为了逃避法律责任，行政机关有权通过法律途径认定注销行为无效，并对其进行处罚。三是明确行政责任主体。法律规范中，并未对企业恶意注销后的行政责任主体做出明确规定，实践中应根据具体案件进行确定。最高检“检察为民办实事”——行政检察与民同行系列典型案例（第五批）案例五^④：江苏省某金属矿砂物资公司生产安全违法行政非诉执行检察监督案中：行政机关已立案调查但尚未作出处罚决定，公司即办理注销登记的，应由登记机关撤销注销登记，恢复主体资格之后，由公司承担法律责任；“检察为民办实事”——行政检察与民同行系列典型案例（第六批）案例一^⑤：江苏省某木业公司环境违法行政非诉执行检察监督案中：行政机关作出处罚决定后，公司拒不履行处罚决定却办理注销登记的，应变更公司股东为被执行人。此外，应重点关注实践中大量出现的用人单位为个体工商户的案件，结合《中华人民共和国民法典》之规定，个体工商户本质上是自然人从事工商业经营及商事活动资格法律化的体现，是对自然人商事资格的确认，因此个体工商户注销与否并不影响经营者作为原个体工商户最终责任的承担，用人单位注销后，应以原经营者为责任主体。

三是立足必要性审查增强检察意见的刚性保障。一方面，检察机关办理拒不支付劳动报酬犯罪行刑反向衔接案件，应立足必要性审查明确审查重点，增强《检察意见书》的精准性与规范性。重点审查三个方面内容：一是被不起诉人是否存在违反《劳动保障监察条例》及相关行政法律法规的行为；二是相关行政主管部门是否已对被不起诉人的违法行为作出行政处罚；三是准确把握处罚必要性审查，需要全面考量行为的行政违法性、社会危害性、行为主体的主观过错程度，同时结合预防违法犯罪的形势要求、行为人违法后的表现、在刑事阶段的处遇等，权衡是否整体上达到过罚相当，是否达到恢复受损法益、惩戒违法犯罪的目的，综合决定是否提出检察意见。另一方面，通过“府检联动”，将反向衔接、行政违法行为监督提升到政府统筹层面协同推进，争取地方党委、政府部门的支持，推动将检察意见回复处理、接受行政检察监督工作等纳入法治政府考核范畴，提升监督刚性。